O Superendividamento e a Necessidade de Aprovação do PL n. 3.515/2015

Há muito o país se encontra em uma situação de crise econômica com baixos salários, desemprego, perda do poder aquisitivo, além dos altos juros cobrados e oscilação da inflação, fatores que influenciam diretamente a saúde financeira dos brasileiros. A pandemia causada pelo coronavirus aprofundou esta situação, tendo em vista que as medidas protetivas de prevenção e combate à doença exigiu que grande parte dos setores considerados não essenciais suspendessem suas atividades, causando desemprego e fechamento de empresas.

E, nesse contexto, a situação de endividamento e inadimplência da população aumentou, principalmente em relação à parcela considerada vulnerável, mas principalmente os hipervulneráveis, que são aqueles que se mostram mais frágeis em relação aos fornecedores e à ação do mercado de consumo, reconhecidamente as crianças, os idosos, os portadores de deficiência, os analfabetos e, como não poderia deixar de ser, aqueles que, por razão genética ou não, apresentam enfermidades que possam ser manifestadas ou agravadas pelo consumo de produtos ou serviços livremente comercializados e que se mostram inofensivos à maioria das pessoas.

Assim, as peculiaridades de saúde e segurança desses consumidores, requer maior atenção por parte dos agentes públicos com o objetivo de tutelar de forma efetiva essa parte da população contra os abusos cometidos nas relações de consumo.

No que concerne ao endividamento e inadimplência, esta atinge, em especial, os idosos, que através de uma série de situações acabam por comprometer o chamado mínimo existencial com dívidas que excedem em muito seus ganhos, atingindo aqueles necessários ao seu sustento e de seus familiares, tornando-se dessa forma, superendividados. Assim, o superendividamento pode ser compreendido “como a impossibilidade manifesta de o consumidor, pessoa natural, de boa-fé, pagar a totalidade de suas dívidas de consumo, exigíveis e vincendas, sem comprometer seu mínimo existencial”.[1]

Essa situação se dá muito em razão dos empréstimos em consignação cujo crédito é adquirido a altos juros nas instituições financeiras e bancárias, agravando a situação em caso de renegociação, que quando não paga, torna impossível a recuperação econômica do consumidor.

Em atenção à essa parcela da população e a necessidade de uma norma que se ocupe do tema, em 2012, foi elaborado o PL n. 283,[2] que foi substituído em 2015 pelo PL n. 3.515,[3] alterando o  CDC, e o art. 96 do Estatuto do Idoso (Lei n. 10.741/2003), para aperfeiçoar a disciplina do crédito ao consumidor e dispor sobre a prevenção e o tratamento do superendividamento. Foram realizadas discussões composta por uma comissão de juristas coordenada pelo ministro Herman Benjamin, do Superior Tribunal de Justiça, desde 2010, com 35 reuniões técnicas e 15 audiências públicas.

Tal projeto é visto pelos especialistas na matéria como uma importante proposta para dirimir os efeitos pós-pandemia, e no mês de agosto de 2020, foi aprovado pelo plenário o requerimento de sua apreciação em caráter de urgência.

O projeto de lei encontra-se fundamentado na prevenção e o tratamento, por meio da conciliação, do superendividamento, com observância da boa-fé, da função social do crédito, da dignidade da pessoa humana, trazendo pontos importantes acerca do acesso responsável ao crédito, sobre o papel ativo dos concedentes de crédito na informação plena e na educação financeira dos consumidores.

Impõe que se tenha maior atenção à publicidade da oferta de crédito e ao dever ativo de informação, esclarecimento e de avaliação do conhecimento da condição social e da capacidade de discernimento do tomador de crédito com compartilhamento de responsabilidades entre a instituição de crédito e consumidor, e prevê a figura da Conciliação Judicial entre devedores e credores para a dirimir as situações de inadimplência.

Caso a conciliação não alcance resultados satisfatórios, o projeto prevê a revisão judicial compulsória dos contratos e dívidas, admitindo a conciliação administrativa concorrente, a ser dirigida pelos órgãos integrantes do SNDC (Procons), onde serão objeto de análise a situação acidental de inadimplência dos consumidores, com um reajuste dos encargos e obrigações do devedor com a participação dos credores, considerando as peculiaridades de cada caso concreto como a boa-fé, o nível de endividamento, capacidade financeira, viabilidade e extensão de um plano de pagamento.

De acordo com Roberto Pfeifer, especialista no assunto, “o modelo adotado no projeto de lei pode ser considerado equilibrado e até favorável aos credores, pois tem como inspiração o modelo francês, que se baseia em três pilares: boa fé, preservação do mínimo existencial e planejamento de pagamento. O outro modelo em exercício no mundo é o americano, mais liberal economicamente falando, que consiste em uma segunda chance de o consumidor se reintegrar, voltar a fazer compras e impulsionar a economia”.[4]

No que tange à jurisprudência, o tema relativo ao superindividamento já fora objeto de algumas decisões, com precedentes sobre crédito consignado, no qual o desconto é realizado diretamente na folha de pagamento. A 3ª Turma tem casos no sentido de limitar esse desconto a 30% da remuneração líquida, após descontos obrigatórios. E tem ainda um precedente relacionado a um banco que negava cessão de crédito se o tempo de pagamento, somado à idade do consumidor, ultrapassasse oitenta anos.

A 4ª Turma estabeleceu a distinção entre as situações em que o desconto é feito na folha de pagamento e direto na conta corrente. Esse controle no crédito consignado só valeria, então, para o desconto direto na folha de pagamento, entendimento que depois foi adotado pela 2ª Seção do STJ. Vejamos algumas ementas de acórdãos sobre o tema: 

Processual civil. Recurso especial. Limite de desconto de empréstimo consignado. Militar. Fundamento constitucional não combatido. Súmula 126/STJ.

  1. O Tribunal de origem assim decidiu (fls. 439-440, e-STJ): “Logo, não é correta a exegese da norma no sentido de que poderia haver descontos de empréstimos consignados até o percentual de 70%, pois o mencionado patamar é relativo ao somatório dos descontos obrigatórios e dos autorizados, de modo que não há conflito entre o mencionado dispositivo e a súmula nº 295 desta Corte Estadual, que define o limite de 30% para fins de descontos em casos de superendividamento. Todavia, ainda que assim não fosse, a tese não prosperaria. A uma, porque o limite de 70% da remuneração implicaria em clara afronta à dignidade humana e à garantia do mínimo existencial. A duas, porque há de prevalecer a interpretação mais favorável ao consumidor. A três, porque distinções como essa são consideradas ofensivas ao princípio da isonomia, razão pela qual são repelidas pela jurisprudência desta Corte Estadual”.
  2. Assim, observa-se que a Corte estadual decidiu a causa com base em argumentos constitucionais e infraconstitucionais. No entanto, a parte recorrente interpôs apenas o Recurso Especial, sem discutir a matéria constitucional, em Recurso Extraordinário, perante o excelso Supremo Tribunal Federal. Dessa forma, aplica-se, na espécie, o teor da Súmula 126 do Superior Tribunal de Justiça.
  3. Recurso Especial não conhecido.

(REsp 1831959/RJ, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 03/10/2019, DJe 18/10/2019)

Recurso especial. Ação civil pública. Negativa de prestação jurisdicional. Rejeitada. Compreensão da pessoa idosa como realidade biológica e cultural. Operações financeiras. Racionalidade técnico-funcional. Limites. Controle normativo de razoabilidade eticamente densificada. Avaliação das razões que justificam o tratamento diferenciado. Superendividamento. Limite de operações por cliente. Alternativas financeiras além do empréstimo consignado. Conduta abusiva do banco. Não configurada. Riscos compreendidos. Justificação razoável da limitação contratual.

  1. Ação ajuizada em 30/06/16. Recurso especial interposto em 16/08/18 e concluso ao gabinete em 12/12/18.
  2. O propósito recursal consiste em dizer da negativa de prestação jurisdicional pelo Tribunal de origem e se existe discriminação abusiva de idosos na restrição ao empréstimo consignado em instituição financeira quando a soma da idade do cliente com o prazo do contrato for maior que 80 anos.

[…] 4. A partir da reflexão sobre o valor humano no tratamento jurídico dos conflitos surgidos na sociedade diante do natural e permanente envelhecimento da população, torna-se imprescindível avaliar também sobre a racionalidade econômica e suas intencionalidades de eficiência pragmática na organização da comunidade, por vezes, (con)fundida com a ética utilitarista de “garantir a cada um o máximo possível”.

  1. Indispensável compreender a velhice em sua totalidade, como fato biológico e cultural, absorvendo a preocupação assinalada em âmbito internacional (v.g. Plano de Ação Internacional sobre o Envelhecimento, fruto da Assembleia Mundial sobre o Envelhecimento, da Organização das Nações Unidas) e nacional (sobretudo o Estatuto do Idoso) de respeito e valorização da pessoa idosa.
  2. A adoção de critério etário para distinguir o tratamento da população em geral é válida quando adequadamente justificada e fundamentada no Ordenamento Jurídico, sempre atentando-se para a sua razoabilidade diante dos princípios da igualdade e da dignidade da pessoa humana.
  3. O próprio Código Civil se utiliza de critério positivo de discriminação ao instituir, por exemplo, que é obrigatório o regime da separação de bens no casamento da pessoa maior de 70 anos (art. 1.641, II).
  4. A instituição financeira declinou as razões acerca da realidade de superendividamento da população idosa, da facilidade de acesso ao empréstimo consignado e o caráter irrevogável da operação, ao mesmo tempo em que registrou disponibilizar outras opções de acesso ao crédito em conformidade aos riscos assumidos na sua atividade no mercado financeiro.
  5. O critério de vedação ao crédito consignado – a soma da idade do cliente com o prazo do contrato não pode ser maior que 80 anos – não representa discriminação negativa que coloque em desvantagem exagerada a população idosa que pode se socorrer de outras modalidades de acesso ao crédito bancário.
  6. Recurso especial conhecido e não provido.

Trecho do inteiro teor:

[…] não constitui causa da discriminação etária o fator negativo (abusivo) de desrespeito à pessoa por sua simples condição de idosa, mas o reconhecimento de outros fatores justificáveis e razoáveis da limitação ao crédito perante o mercado em geral.

[…] ‘idoso não é sinônimo de tolo’, de modo que não se pode aceitar na argumentação jurídica ‘que os idosos, sendo uma categoria hipervulnerável de consumidores, teriam capacidade cognitiva e discernimento menores do que a população em geral’ […].

(REsp 1783731/PR, Rel. Ministra Nancy Andrighi, Terceira Turma, julgado em 23/04/2019, DJe 26/04/2019)

Recurso especial. Responsabilidade civil. Indenização por danos morais. Empréstimo bancário. Mútuo feneratício. Desconto das parcelas. Conta-corrente em que depositado o salário. Ausência de ato ilícito. Interpretação da súmula 603/STJ. Recurso especial não provido.

  1. A discussão travada no presente é delimitada como sendo exclusiva do contrato de mútuo feneratício com cláusula revogável de autorização de desconto de prestações em conta-corrente, de sorte que abrange outras situações distintas, como as que autorizam, de forma irrevogável, o desconto em folha de pagamento das “prestações empréstimos, financiamentos, cartões de crédito e operações de arrendamento mercantil concedidos por instituições financeiras e sociedades de arrendamento mercantil” (art. 1º da Lei 10.820/2003).
  2. Dispõe a Súmula 603/STJ que “é vedado ao banco mutuante reter, em qualquer extensão, os salários, vencimentos e/ou proventos de correntista para adimplir o mútuo (comum) contraído, ainda que haja cláusula contratual autorizativa, excluído o empréstimo garantido por margem salarial consignável, com desconto em folha de pagamento, que possui regramento legal específico e admite a retenção de percentual”.
  3. Na análise da licitude do desconto em conta-corrente de débitos advindos do mútuo feneratício, devem ser consideradas duas situações distintas: a primeira, objeto da Súmula, cuida de coibir ato ilícito, no qual a instituição financeira apropria-se, indevidamente, de quantias em conta-corrente para satisfazer crédito cujo montante fora por ela estabelecido unilateralmente e que, eventualmente, inclui tarifas bancárias, multas e outros encargos moratórios, não previstos no contrato; a segunda hipótese, vedada pela Súmula 603/STJ, trata de descontos realizados com a finalidade de amortização de dívida de mútuo, comum, constituída bilateralmente, como expressão da livre manifestação da vontade das partes. 4. É lícito o desconto em conta-corrente bancária comum, ainda que usada para recebimento de salário, das prestações de contrato de empréstimo bancário livremente pactuado, sem que o correntista, posteriormente, tenha revogado a ordem. Precedentes.
  4. Não ocorrência, na hipótese, de ato ilícito passível de reparação.
  5. Recurso especial não provido.

Trecho do inteiro teor:

[…] da leitura do enunciado de Súmula, fica clara a sua teleologia de prevenir que o banco administrador da conta-corrente, abusivamente, se valha dessa circunstância para submeter o correntista ao seu arbítrio, isto é, em patente harmonia com o estabelecido no supramencionado art. 3º, parágrafos, da Resolução do CMN n. 3.695/2009, que estabelece que o banco não pode reter (‘sponte propria’, isto é, sem a prévia ou atual anuência do cliente) valores para pagamento do débito, e que os descontos do crédito de mútuo só poderão perdurar enquanto for  mantida a permissão por parte do correntista”.[…] o entendimento de que é possível o percentual de desconto ser limitado a 30% da remuneração líquida, a fim de se preservar o mínimo existencial, em afirmada consonância com o princípio da dignidade humana […] destoa dos 3 recentes precedentes da  Quarta  Turma […],  que  afastam justamente essa limitação.[…] como ponderado por ocasião do julgamento do REsp 1.586.910/SP, esse tipo de limitação: a) é de difícil operacionalização; b) resultaria, no comércio bancário e nas vendas a prazo, em encarecimento ou até mesmo restrição  do crédito, sobretudo para  aqueles que não conseguem comprovar a renda; c) conduz  à  amortização  negativa do débito, com aumento mês a mês do saldo devedor; d) viola o art. 313 do CC, ao efetivamente impor ao credor o recebimento de prestação diversa da devida; e) uma vinculação perene do devedor à obrigação, como a que conduz no mais das vezes esse tipo de solução, não se compadece com o sistema do direito obrigacional, que tende a ter termo; f) tolhe a instituição financeira ‘de  lançar  mão  de  procedimentos legítimos  para  a satisfação de seu  crédito’, inclusive ‘do acesso à justiça, para arresto  ou penhora de bens do devedor’; g) não tem supedâneo legal, razoabilidade, e não se extrai do direito comparado nenhuma experiência similar; h) destoa dos exemplos das legislações estrangeiras, costumeiramente invocados, que buscam, por vezes, com medidas extrajudiciais, solução para o superendividamento que, isonomicamente, envolvam todos os credores; i) à míngua de novas disposições legais específicas, há  procedimento, já previsto no ordenamento  jurídico, para  casos de superendividamento – do qual podem  lançar mão os próprios devedores -, que é o da insolvência civil”.

(REsp 1555722/SP, Rel. Ministro Lázaro Guimarães (Desembargador convocado do TRF 5ª Região), Segunda Seção, julgado em 22/08/2018, DJe 25/09/2018)

[1] Art. 54-A, § 1º do PL n. 3.515/2015.

[2] Disponível em: <https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/106773>.

[3] Disponível em: <https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2052490>.

[4] Disponível em: < https://www.conjur.com.br/2020-jun-12/pl-superendividamento-saida-pos-pandemia-brasil>.

 

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Sobre o Autor

Cristiano Sobral
Cristiano Sobral

Diretor da Imobiliária Locare Consultoria. Professor de Direito Civil e Consumidor do CERS, da FGV e da Pós da Cândido Mendes. Autor de Diversas Obras Jurídicas. Doutor em Direito.

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